观点 | 健康中国在路上——《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》解读

来源 / 天达共和律师事务所


《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(下称“《卫健法》”)在历经了漫长的调研、起草、草案出台及四次审议过程后,终于抢在2019年岁末“靴子落地”,12月28日由第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过,并将于2020年6月1日起正式施行。继11月12日新修订的《健康保险管理办法》出台,本年度收官之作《卫健法》的颁布,无疑让2019年成为中国卫生健康立法史上具有里程碑意义的一年。没有全民健康,就没有全面小康,即将到来的2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的决胜之年,健康中国亦走在路上,与你我同行。


天达共和医疗健康业务组自2017年12月22日《卫健法(草案)》首次出台以来,持续关注这部共和国卫生健康领域的第一部基础性、综合性法律的立法进程。在《卫健法》正式发布的第一时间,我们奉献此文,与各位探讨、分享、解读这部新法。

立法进程回顾

在历经近三年的调研和起草后,2017年12月22日,《卫健法(草案)》首次提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。此后,该法草案先后经历4次审议,3次征求社会公众意见。我们对《卫健法(草案)》历次审议主要内容和亮点梳理如下:


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《卫健法》主要内容介绍

一、条文结构


《卫健法》的立法目的主要体现在三个方面:


1、落实宪法关于国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的规定;

2、引领医药卫生事业改革和发展大局;

3、推动和保障健康中国战略的实施。


据此,《卫健法》在条文结构上分为总则、基本医疗卫生服务、医疗卫生机构、医疗卫生人员、药品供应保障、健康促进、资金保障、监督管理、法律责任、附则,共十章110条。在明确“健康权是公民的基本权益、实施健康中国战略、建立基本医疗卫生制度、推进基本医疗服务实行分级诊疗”等基本制度的同时,又对社会办医、医患纠纷、特种药品需求等现实问题予以了明确回应。


二、重点内容


1、全力推进“强基层”


《卫健法》分别从医疗机构配置、分级诊疗医疗服务下沉、医疗卫生人才建设、边远贫困地区保障等四个方面对促进基层医疗卫生发展进行了详细的规定。力推“强基层”的基本政策,回应了健康中国战略实施的立法目的。整个法律的着力点或亮点,一是保基本,二是强基层,三是促健康,四是促改革。[1]


2、明确医疗卫生事业应当坚持公益性原则,对非营利性医疗机构与营利性医疗机构在医疗卫生服务体系的地位作出明确定位


《卫健法》明确规定医疗卫生事业应当坚持公益性原则;基本公共卫生服务由国家免费提供;医疗卫生服务体系坚持以非营利性医疗卫生机构为主体、营利性医疗机构为补充。政府举办非营利性医疗卫生机构,在基本医疗卫生事业中发挥主导作用,保障基本医疗卫生服务公平可及。


3、对社会力量举办医疗机构继续持鼓励政策,但从严监管并规范政府医院与社会力量合作办医


一方面,《卫健法》继续重申“鼓励社会力量依法举办医疗机构”的政策,明确规定社会力量举办的医疗卫生机构在基本医疗保险定点、重点专科建设、科研教学、等级评审、特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定等方面享有与政府举办的医疗卫生机构同等的权利。社会力量可以选择设立非营利性或者营利性医疗卫生机构。社会力量举办的非营利性医疗卫生机构按照规定享受与政府举办的医疗卫生机构同等的税收、财政补助、用地、用水、用电、用气、用热等优惠政策,并依法接受监督管理。前述规定为《卫健法》四审稿新增内容,其与《卫健法》关于“国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构”的规定相结合,表明了国家坚持以非营利性医疗卫生机构为主体,在保持非营利性医疗卫生机构公益性、独立性的前提下,鼓励社会资本发展非营利性医疗机构的基本态度。


另一方面,《卫健法》明确政府举办医疗机构“保基本”的职能定位,并强调政府举办的医疗机构应当坚持“公益性质”,对政府医院与社会资本合作进行了严格限制和监管,明确规定“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构,不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构”(下称“双禁止”规定)。“双禁止”规定在草案一审稿中便已出现,并在历次修订中予以保留到最后。该规定的施行,将对现有部分社会资本与政府医院合作办医项目以及未来社会资本与公立医院的合作模式产生实质性影响(详见后文分析)。


4、明确药品供应保障制度


《卫健法》明确规定:“国家建立健全药品价格监测体系,开展成本价格调查,加强药品价格监督检查,依法查处价格垄断、价格欺诈、不正当竞争等违法行为,维护药品价格秩序;国家加强药品分类采购管理和指导。”其中,关于药品分类采购的内容在《卫健法》二审稿中首次出现,结合国家药品“两票制”及“4+7”药品带量采购的相关政策规定,至此,国家已从不同的法律法规效力层级针对药品采购制定了系统化的体系规范,由此结合《卫健法》关于“基本药物按照规定优先纳入基本医疗保险药品目录”的规定,可以窥见国家通过压缩药品生产流通环节利润,缓解医保压力的深层次意图。


5、建立立体化医疗卫生监管体系


《卫健法》明确规定:“国家建立健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗卫生综合监督管理体系。”这一规定打破了目前“医”、“药”两线,主管部门各负其责的分治格局,引入了行业自律和社会监督机制。原有监管体制的弊端在长生疫苗等多起恶性事件中暴露无遗,但是多方监管的体制也存在着职权重叠等诸多实操问题,如何解决这些问题还有待国家对于《卫健法》配套制度与政策的制定与落实。


6、明确医保支付范围确定机制


《卫健法》明确规定:“基本医疗保险基金支付范围由国务院医疗保障主管部门组织制定,并应当听取国务院卫生健康主管部门、中医药主管部门、药品监督管理部门、财政部门等的意见。”需要注意的是,在三审稿中,支付范围是由务院医疗保障主管部门应当会同卫生健康、中医药、药品、财政等主管部门进行调整,正式稿将“会同”修改为“听取意见”,这无疑强化了国家高层对于基本医疗保险的管理职权。


7、立法明确并加强了对处理医患关系、保护医疗卫生人员的规定


《卫健法》明确规定:“全社会应当关心、尊重医疗卫生人员,维护良好安全的医疗卫生服务秩序,共同构建和谐医患关系;医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯,其合法权益受法律保护。禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全,侵犯医疗卫生人员人格尊严。”相较历次审议稿,正式稿就处理医患关系、保护医疗卫生人员进行了更大篇幅的规定,明确了立法保护医疗卫生人员合法权益的坚决态度,为进一步从民事、行政、刑事立法领域细化制度措施打下了坚实的上位法基础。结合《卫健法》出台前几日北京民航总医院急诊科医生被患者家属恶性伤害致死事件引发的业界及舆论热议,《卫健法》的出台和前述规定,对暴力伤医作出及时回应,可谓恰逢其时。


8、保护个人健康信息


《卫健法》明确规定:“国家保护公民个人健康信息,确保公民个人健康信息安全。任何组织或者个人不得非法收集、使用、加工、传输公民个人健康信息,不得非法买卖、提供或者公开公民个人健康信息。”同时《卫健法》还规定了泄露个人健康信息的法律后果。《卫健法》对于个人健康信息保护早在一审稿中便已初见端倪,这不仅是顺应我国个人信息保护立法的体现,亦是在“互联网+医疗”潮流下的必然举措。从医疗大数据分析到商业医疗保险定制,再到智能化医疗诊断,均以个人健康信息为基础。因此,个人健康信息是具有商业价值的信息,具有被侵害的可能性,需要立法层面予以特别保护。


《卫健法》对社会办医的后续影响


《卫健法》内容全面广泛,涉及了医疗卫生领域的各个方面,势必对我国医药生产、医药流通、医疗服务、健康养老等行业产生重大而深远的影响,我们在此重点就《卫健法》有关社会办医相关规定,分析新法对社会办医及医疗行业的影响。


1、高端医疗、医生集团、互联网医院或将迎来发展契机


《卫健法》坚持政府主导,在保基本、强基层、保障政府投入等方面作出了法律规范和制度建设,将公立医院的责任严格限定在“基本医疗”范围内,将高端医疗市场留给了社会资本,这将为社会资本提供广阔的发展空间。此外,《卫健法》明确规定:“推动健康医疗大数据、人工智能等的应用发展…应用信息技术开展远程医疗服务,构建线上线下一体化医疗服务模式。”结合11月份发布的新修订的《健康保险管理办法》,我们合理预见,前述立法将积极推动和助力社会资本投资高端医疗、互联网医院。


此外,《卫健法》严控医疗机构预算管理与药品采购,公立医院的收入将绝大部分通过以医保为主体的保险体系来获得,且无论是全民医保还是商业保险体系,核心诉求都是控费,作为差额拨款单位,国内大多数医院的收入很大一部分来自于对外合作和特需诊疗(特殊服务、特殊药品、特殊疗法),医护人员的个人收入同样也是如此。在此情况下,《卫健法》规定:“国家推进基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务,建立家庭医生服务团队,与居民签订协议”,这将为医生集团的快速发展指明方向,同时依托《卫健法》对于远程医疗、互联网医疗的支持,医生集团有望借助信息技术力量顺势而为、厚积薄发,此外,由于医疗服务价格体系的综合调整,民营医疗机构的高薪和宽松从业环境,可能会引发医疗人才资源重新配置的变局,医生集团作为新兴代表亦能收获由此带来的人才红利。


2、社会资本与政府公立医院的合作将面临重新定位和调整


《卫健法》出台前,国家社会办医政策允许社会力量通过特需经营、公建民营、民办公助等模式,举办非营利性医疗机构,未明令禁止社会资本与公立医疗机构合作举办营利性机构[2]。社会办医实践中,社会资本通过与政府医院合资设立新院区或通过合作项目设立分院并不鲜见;“一址两院”模式[3]、“IOT”模式[4]也是社会资本比较常用的与政府医院合作模式。《卫健法》“双禁止”规定实施后,社会资本与政府医院如采取前述“一址两院”模式、合资设立新院区或通过合作项目设立分院模式(典型如2016年“魏则西事件”、 2017年“宁夏军区总院事件”)将为《卫健法》所禁止;“IOT”模式虽未改变政府医院的非营利性性质,但是在《卫健法》强调政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质的政策背景下,以提供“医院管理服务”收取医院管理费的方式,是否符合国家的医改政策和行业发展规律,是否存在被认定为“变相分红”的风险或可能性,有待后续政策立法进一步明确。


此外,《卫健法》出台前,国家政策及法律并未明确限制社会资本通过将非营利性医疗机构改制为营利性医疗机构的方式投资政府医院,随着《卫健法》的出台,我们预计改制模式在坚持政府医院公益性的法律及监管政策导向下,将“保基本”的非营利性政府医院改制为营利性医院,无疑将难以付诸实施。


《卫健法》将于2020年6月1日起施行,对于新法施行前过渡期存在的与新法不一致问题如何规范、处理,是社会资本普遍关注的问题,这些问题还有待后续相关配套政策或实操指南予以明确。


3、新法助力中医药行业发展


《卫健法》明确规定:“国家大力发展中医药事业,坚持中西医并重、传承与创新相结合,发挥中医药在医疗卫生与健康事业中的独特作用。”此外,根据《卫健法》相关规定,国家基本公共卫生服务项目应由中医药主管部门参与确定,基本医疗保险基金支付范围也应当听取中医药主管部门的意见。近年来,中医药行业的发展暴露出诸多问题,例如治理体系有待健全、人才建设薄弱、中药材质量良莠不齐、中医药传承不足、创新不够等,《卫健法》的出台无疑为中医药行业发展打下了一剂强心针。


2019年10月25日,习近平总书记明确提出要遵循中医药发展规律,传承精华,守正创新,加快推进中医药现代化、产业化,坚持中西医并重,推动中医药和西医药相互补充、协调发展,推动中医药事业和产业高质量发展。不到24小时,国务院就于10月26日发布了《关于促进中医药传承创新发展的意见》,要求把中医药工作摆在更加突出的位置,迫切需要深入实施《中医药法》,采取有效措施解决目前中医药工作中出现的问题,更高效地对中医药进行利用,服务于民。


由此可见,《卫健法》对于中医药的支持是具有政策立法延续性的,也是对最高层发展中医药事业的贯彻落实,“中西医并重”政策对中医药产业及投资都是重大利好。而这个有利于中医药发展的政策立法,与此前国务院印发的《中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)》再次呼应,《中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)》提出到2020年,实现人人基本享有中医药服务,中医药产业成为国民经济重要支柱之一。可以预见,连续获得政策加持的中医药产业,有着广阔的投资前景。


结语


《卫健法》的出台,标志着以“健康中国战略”为顶层设计,以《“健康中国2030”规划纲要》为行动纲领,以“健康中国行动”为推进抓手的国民健康保护体系全面形成。健康中国,应该由每一个健康的中国人组成,其中既包括医护人员、医疗卫生医药健康等行业从业人员及法律、信息技术等中介服务机构,亦包括每一位普通的老百姓。每个人养成健康的生活方式,得到全面的健康法治体系护佑,才能提升我们这个社会的健康水准,才能支撑起朝气蓬勃的健康中国,才能在实现全面小康的宏伟目标下攻艰克难。

健康中国在路上,这条路,任重而道远。

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