《土地管理法修正案》将给中国土地管理制度带来怎样重大变革?

作者 / 丁伟晓 国浩上海办公室

来源 / 国浩律师事务所


土地是人类最重要的资源,土地是稀缺的。也因此,如何通过对土地进行社会化管理,实现对土地资源进行最优化的配置,是所有的人类社会均需面对的问题。

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议经过第三次审议通过了《中国人民共和国土地管理法》修正案(简称“新土地管理法”),该法将在2020年1月1日正式实施。这是继1987年《土地管理法》重大修改后,三十多年后又一次重大的变革。

 

1987年之前,由于《宪法》明文规定土地不能出租、转让,因此,土地的市场交易一直处于一种尴尬的“违宪”的状态。1987年4月,《宪法》第十条增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。随后,《土地管理法》便作了相应的修改。

 

之后三十年,我们看到了在土地所有权与使用权相分离的制度设计之下,土地使用权入市之后,城市以前所未有的速度日新月异地发展,地产经济也一度撬动了所有的产业经济。所有的社会关系几乎都因不动产秩序的重新建立而重塑。

 

与此同时,这一次法律变革是着眼于城市建设用地的变革,土地管理法第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见,法律不仅禁止集体所有的土地进行流转,而且限制农用地向非农业建设用途的转变。由于土地管理法规定申请建设用地的,必须依法申请国有土地。因此,农民集体所有的土地也需要先征收后变性为国有土地后,方能成为国有建设用地后进行流转。因此,法律实际上屏蔽了农村集体所有的土地直接地有偿流转。

 

三十年来,城市高速的发展起来,期间还通过征收大量地占用了农村集体所有的土地,农民失去了最有价值的生产资源,却因为补偿有限,并没有真正地分享到土地流转中的增益。城市和农村二元体制导致经济不平衡加剧,资本向城市倾泻,劳动力不断涌入城市,而农村日渐凋敝……

 

四十年之后,在局部试点之后,农村也终于迎来了土地制度的变革,本次土地管理法的修正,对于保护农民于土地上的合法权益具有重要意义,是通过土地的重新布局,振兴农村经济的大胆探索,值得充分关注。

 

通过新旧法的对比,我们可以关注到修正案通过后土地管理法的几个重大变化。

《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”。除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。

 

新《土地管理法》删除了该条,并于63条明确,土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。而且,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

 

我们注意到出现了“集体经营性建设用地”这个全新的法律概念,集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市。意味着国家不再是建设用地的唯一提供者,集体经济组织可以依法自主地向市场提供土地。这一规定是重大的制度突破,被认为为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

《宪法》第十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条也规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。但法律并未对土地征收中“公共利益”明确界定。一直以来,法律界对于“公共利益”在学理上的探讨极为热烈,却从无定论。

 

实践中,则出现了对“公共利益”理解的泛化。按照通过政府规划的房地产项目,原则上都是推动城市发展的逻辑推导,似乎商业项目也可以冠以“公共利益的需要”,这种泛化的理解,违背了立法的初衷。令所谓的公共利益之需的起因,均产生了商业开发者最终受益的结果。

 

本次《土地管理法》修正案第45条规定了为了公共利益的需要,确需征收农民集体所有的土地的情形为:

并且进一步规定了,上述六种情形还应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(四)项、第(五)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

 

这一立法层面的具体限定,对于借“公共利益”之名,滥用征地权利的行为,将起到积极的限制作用。

《土地管理法》46条规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”,48条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”,显然这种“先斩后奏”的通报模式并不真正利于听取农村集体经济组织和广大农民的意见。在过去的征收程序中,被征地的村民除了按法律规定享有获得收益的权利,实际无法实现知情权、参与权等权利。

 

新土地管理法第47条规定,“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日,听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

 

多数被征地的征地批后公告改为征地批前公告认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。”

 

因此,新法将原来的征地批后公告改为征地批前公告,较大程度加强了农民的参与权,甚至提高了被征地的农村集体经济组织成员对征地程序进行监督的权利。

《土地管理法》47条规定,“土地征收按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”这种按被征收土地原有用途进行补偿的方法,完全没有考虑土地被征收后的增值收益,没有让农民分享到土地征收变性后而产生的巨大的极差收益。


新土地管理法将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”为目标,第48条规定“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”,并在原有的补偿的项目中增加了农村村民住宅补偿、被征地农民的社会保障费用等。新法虽然没有按土地被征收后变性的增益来考虑对水准的补偿。但新法的补偿机制下,原有的补偿水准将根据周边地产的整体发展水平而走高,更加公平地保障被征地农民享有补偿利益。

 

除此之外,在保障农村宅基地,土地督察制度等方面,本次修法均有更加完善的体现。上述内容均体现了本次修法对于提高广大农民在社会城市化进程中的分配收益,推动城乡经济一体化发展等方面的积极的立法意图。这一次可谓是是针对农村土地制度的重大变革。而要正确实施新修法案,实现立法目标,仍有很多方面将面临挑战。尤其作为本次变革的最大的亮点,“集体经营性建设用地”入市,由于是一个从无到有地的全新制度建立,因此在实现过程中有很多需要明确和完善的部分:

 

其一,“集体经营性建设用地”第一次成为一个法律概念但目前尚无法律法规直接界定它准确的内涵和外延。在农村宅基地、公益性公用设施用地和集体建设用地中要根据“经营性”这一特性,予以甄别分离出来,并依法进行登记,是整个农村集体土地入市的基础工作。故而,“集体经营性建设用地”后续需要有更加明确的定义,以及界定为可出让的“集体经营性建设用地”的操作规范和流程,以防止新法施行后新的开发热潮之下的产生的不规范操作。

 

其二,集体经营性建设用地入市,短期内对城市土地拍卖市场不可避免地会造成一定的影响。虽然目前根据政府的预估集体经营性建设用地市场只占房地产市场的10%左右,并且新法并未开放住宅类型,只规定工业和商业用途。但短期土地供应增量对于城市商业用地市场也必然带来影响。这时是否符合土地利用整体规划和城乡规划就是一个管控的切入口。相信相关主管部门在后续在制定具体出让方案时,对于具体的入市的计划和节奏会加以把握和规范。

 

其三,更为考验的是如何规范实现集体经营性建设用地入市的民主决策程序。根据新法规定,集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。毫无疑问该项规定旨在保护广大农民的根本利益。然而,如何规范有效地实施这一民主决策程序,却面临极大的挑战。在城市房地产发展的几十年里,行政决策机制主导了所有国有建设用地的供应,其优点在于专业、集中和高效。

 

在地缘广大,组织建设并不均衡的农村,目前如何培育起农村集体经济组织作为土地所有权人的资产运营和管理能力,建立农村集体经济组织资产运营的内部组织架构,以及决定具体入市方案的决策方式,是整体制度设计中应当予以考量的。

 

其四,国家、集体和农民个人应当如何共享土地增值的收益,集体经营性建设用地入市的收益分配也需要探寻科学合理的模式。

 

如果没有足够的利益分配给农民,那么显然有悖于此次农村土地制度变革的初衷。集体经济组织留存部分收益,用于发展,可以增强集体经济组织的管理能力和抵御市场风险的能力。而政府参与分配的合理性在于提供总体规划,建设并提供基础设施。尤其是大部分进入市场的集体经营性性建设用地地处城乡结合部,而那些更加偏远的农村,实际上难以享受到这项制度带来的红利。这时,协调地区土地收益差异的最好方式就需要通过税收来进行调节。所以,政府通过税收参与分配的立场被普遍的接受。关键是各个因素应考虑的权重和比例,目前在全国的试点区域内尚没有达成共识。

 

其五,在实际操作中还有很多具体的问题有待考虑。

 

比如,集体经营性建设用地进入市场的之前,基础设施的配套做到怎样的程度,由哪个主体来做,资金又如何支持;土地出让后,开发建设的监管制度应当如何建立,农村集体经济组织作为土地的所有权人应当如何对具体的项目进行监管,是否也应当像国有建设用地出让机制一样建立起延期建设的惩罚机制,惩罚的力度一样直至收回土地。那么,收回的土地是否应当进行补偿,补偿资金的来源等等问题,都有待落实明确。

 

并且,集体经营性建设用地入市,应当在统一的平台上挂牌出让,平台为农村集体经营性建设用地的流转提供政策咨询,信息发布,土地评估,交易代理等等。而最终应当实现与国有建设用地在统一、公开的交易市场进行交易。唯有如此,才能真正实现与国有建设用地同等入市,同地同价的目标。

 

若集体的经营性建设用地始终被归置于特定的交易平台进行估价和上市,那么这种封闭式交易模式的结果,实际上从一开始在交易体制上又形成一个新的二元体制,令集体经营性建设用地与国有建设用地同地同价的目标只能停留在理论上,现实中却难以真正地统一。



总之,《土地管理法》修正案的通过,从立法上破除了农村土地入市、流转的法律屏障。对于农村经济的发展无疑是利好消息。

 

在2020年1月1日即将实施的时间到来之前,我们需要充分借鉴城市土地有偿使用制度的经验,制定和落实具体的配套法案。

 

唯有此才能保证新土地管理法的正确实施,真正维护广大农民的切身利益。推动城乡经济的一体化发展。


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